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索引號: 11152921790192595R/2020-01235 發布機構: 阿拉善左旗應急管理局
公開方式: 主動公開 組配分類: 政策解讀
發文字號: 成文時間: 2020-05-08

《生產安全事故應急條例》系列解讀

2019年2月17日,國務院總理李克強簽署國務院令,公布《生產安全事故應急條例》(以下簡稱《條例》),自2019年4月1日起施行。

 

解讀一:

 

《生產安全事故應急條例》立法的現實意義與價值

《生產安全事故應急條例》(以下簡稱《條例》)于2019年2月17日正式公布,標志著安全生產應急管理立法工作取得重大進展,可以說是眾望所歸,對做好新時代安全生產應急管理工作具有特殊而重大的歷史意義。

 、開啟了安全生產應急管理法制建設的新征程

習近平總書記強調,要推進安全生產法治化進程,進一步完善相關法律法規體系,加快建立安全生產長效機制。從安全生產應急管理法制建設情況看,相關法律條文散見于突發事件應對法、安全生產法、消防法等法律之中,內容過于原則,操作性不夠;同時,現有的應急預案建設和煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通、電力等相關行政法規,也只是對相關行業領域或者對應急管理某一環節的工作進行了規定,系統性和普適性不夠?!稐l例》的頒布實施,為應急管理部門、負有安全生產監督管理職責的部門以及全行業領域的應急管理工作提供了基本的法律支撐和法規遵循,推動安全生產應急管理工作真正走上法治化、規范化、制度化軌道。

 

 、強化了應急準備在應急管理工作中的主體地位

應急準備是應急管理工作的基本實踐活動,是平時為消除事故隱患、遏制事故危機、有效應對事故災難而進行的組織、物質、技能和精神等準備。每當發生重大險情或事故后,社會和公眾關注的焦點往往是應急處置與救援的成效。而決定應急處置與救援成效的關鍵因素是平時的應急準備水平。

應急處置與救援活動是檢驗應急準備水平最直接、最有效的方式。其成效如何,只不過是應急準備能量在戰時的集中釋放而已。因此,《條例》在立法的定位上,始終圍繞著“平時牽引應急準備,戰時規范應急救援”這一基本任務,目的在于通過《條例》的實施,推動各方牢固樹立“寧可千日無事故、不可一日不準備”的思想,把應急準備作為加強應急管理工作的主要任務,并從應急預案演練、應急救援隊伍、應急物資儲備、應急值班值守等方面搭建了安全生產應急準備的基本內容。

 

 、明確了有關各方在生產安全事故應急中的職責

《條例》在總則中確立了政府統一領導、生產經營單位負責、分級分類管理、整體協調聯動、屬地管理為主的生產安全事故應急體制,明確規定了各級人民政府、應急管理部門、事故單位及其主要負責人在應急處置與救援中所承擔的責任和應當采取的必要措施,以及相應的法律責任,既遵從了上位法明確的相關要求,又理順了政府、部門、企業、社會等有關各方在生產安全事故應急工作中的職責和定位,為推動實現各擔其職、各負其責的生產安全事故應急工作局面提供了法制保障。

 

 、解決了生產安全事故應急工作中的現實問題

生產安全事故應急工作,是保護人民群眾生命財產安全的最后一道防線。近年來,大量事故救援實踐表明,由于在事故應對過程中政府缺乏具體的法律依據,企業開展應急管理工作時缺乏相應的法律規范,使得安全生產應急管理工作在一些地區和單位得不到足夠的重視,應急準備不落實、應急處置不規范和違規指揮、盲目施救等問題十分突出,造成了重大人員傷亡和財產損失。還有多年來基層關心的應急救援隊伍建設問題、現場指揮問題、救援補償問題,都在《條例》中進行了明確回應。

可以說,《條例》的實施,是對全國生產安全事故應急工作進行的系統規范,切實解決了長期以來事故應急工作無法可依的問題,為全面提升應急管理工作水平提供了有力的法律支撐。

 

解讀二:

《生產安全事故應急條例》立法的突出特點

國務院近日頒布的《生產安全事故應急條例》(以下簡稱《條例》),在立法理念上堅持了以人民為中心的思想,從保障人民群眾生命財產安全的目的出發,貫徹生命至上、科學救援的應急管理理念,著眼于提高安全生產應急救援能力,對安全生產應急管理不同環節進行了細致規范?!稐l例》立法的突出特點體現在以下幾個方面:

一、明確了職責定位

理順了各級政府應急管理職責和定位。《條例》明確了政府統一領導,部門各負其責,應急管理部門指導協調,鄉鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關協助配合的生產安全事故應急管理體制。這為生產安全事故應急管理工作提供了堅強有力的組織保障。

強化了生產經營單位應急管理責任。《條例》明確指出,生產經營單位主要負責人對本單位的生產安全事故應急工作全面負責。這有利于生產經營單位結合自身情況建立行之有效的崗位責任配置工作體系,明確各崗位責任人員、責任范圍和考核標準等內容,做到層層落實應急管理責任,確保本單位應急管理工作順利開展。

 

二、完善了制度規定

細化應急處置措施。《條例》對發生生產安全事故后,生產經營單位、有關地方人民政府及其部門各自應采取的應急救援措施進行了細化,對生產經營單位開展先期處置、政府組織救援及向上級人民政府報告請求支援等工作環節予以規范,其出發點是突出第一時間響應,這有利于提高救援時效和效率。

優化生產經營單位應急救援預案編制和演練。《條例》明確要求生產經營單位應當針對可能發生的生產安全事故的特點和危害,在進行風險辨識和評估的基礎上編制應急救援預案;確立應急救援預案動態修訂以及備案、公布制度,明確生產安全事故應急救援預案制定單位應當及時修訂相關預案的情形;針對政府及其部門、不同類型企業,規定了不同期限要求的應急救援預案演練制度,切實發揮應急救援預案牽引應急準備、指導應急救援的重要作用。

加強應急救援制度建設。《條例》規范應急救援隊伍管理,如:建立高危行業企業應急物資配備制度,提升應急支撐和保障能力;建立生產安全事故應急救援評估制度,及時總結和吸取應急處置經驗教訓,提高事故災難應急處置能力;建立應急救援社會化服務制度,使應急救援社會化、市場化服務工作具備了法規制度基礎。

 

三、創新了保障措施

明確應急救援費用承擔原則。《條例》規定應急救援費用由事故責任單位承擔,在事故責任單位無力承擔的情況下,由有關地方人民政府協調解決,從而突出生產經營單位安全生產主體責任,有效解決了應急救援費用承擔難題。

建立應急救援現場總指揮負責制度。《條例》規定生產安全事故發生后,可以設立應急救援現場指揮部,實行總指揮負責制,各有關單位和個人應當服從指揮救援工作,確保生產安全事故現場應急指揮統一、有序、高效。

賦予有關人民政府決定應急救援終止的權限。《條例》規定生產安全事故的威脅和危害得到控制或者消除后,有關人民政府應當依法決定停止執行全部或部分應急救援措施。

堅持違法必究。《條例》規定了相應法律責任,對生產安全事故應急違法行為進行處罰,有效保障具體制度和措施的實施。

 

解讀三:

 

生產經營單位的生產安全事故應急工作責任

《生產安全事故應急條例》(以下簡稱《條例》)是第一部專門針對生產安全事故應急工作的行政法規?!稐l例》作為實施安全生產法、突發事件應對法的重要支撐,其頒布實施必將全面提高我國生產安全事故應急工作的法治水平和應急能力。

針對生產經營單位的事故應急工作,《條例》明確了三項制度、一個機制和四方面應急管理保障要求,即:應急預案制度、定期應急演練制度和應急值班制度,第一時間應急響應機制,人員、物資、科技、信息化等方面應急管理保障要求;同時,規定了應急工作違法行為的法律責任。

一、應急救援預案制度

制修訂應急救援預案是應急工作的重中之重。《條例》第五條規定生產經營單位應針對可能發生事故的特點和危害、危險源辨識和風險評價的結果編制應急救援預案;第六條要求應急救援預案應當符合有關法律、法規、規章和標準的規定,具有科學性、針對性和可操作性;在發生法律法規、機構職責、資源條件、重大風險或者其他變化時應當及時修訂應急救援預案,同時第七條規定應急救援預案應到有關部門備案并依法向社會公布。

 

二、應急演練制度

應急演練是確保及時、科學、高效、有效應急處置的一項重要工作。《條例》第八條規定,易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位,礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位,以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區等人員密集場所經營單位,應當至少每半年組織1次生產安全事故應急救援預案演練,同時規定有關部門抽查演練;第六條規定生產經營單位在演練中發現應急預案存在重大問題要及時修訂。

 

三、應急值班制度

當好黨和人民的守夜人是新時代對應急管理工作者的要求。《條例》第十四條明確規定危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位以及礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運營、建筑施工單位和應急救援隊伍應當建立應急值班制度;規模較大、危險性較高的易燃易爆物品、危險化學品等危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位應當成立應急處置技術組,實行24小時應急值班。

四、第一時間應急響應機制

事故發生后,第一時間做出積極響應、采取有效措施是防止事故擴大、降低事故損失的關鍵一環。《條例》第十七條規定,事故發生后,生產經營單位應當立即啟動應急預案,迅速控制危險源,搶救遇險人員,組織人員撤離,采取措施防止次生衍生災害發生,維護好現場秩序,保護事故現場和相關證據。同時,如果超出本單位應急能力,應及時向有關單位或者部門請求支援。

 

五、應急管理保障要求。

為了保障應急制度和機制的實施,《條例》提出了對人員、物資、科技、信息化等方面的應急保障要求。第四條規定,生產經營單位應建立健全事故應急責任制、主要負責人對事故應急工作全面負責。第十條規定,高危行業單位應當建立應急救援隊伍,小型企業或者微型企業等規模較小的生產經營單位可以不建立應急救援隊伍,但應當指定兼職的應急救援人員,并且可以與鄰近的應急救援隊伍簽訂應急救援協議。產業聚集區域內的單位可以聯合建立應急救援隊伍。第十一條明確了應急人員應當具備的條件。第十二條提出了應急救援隊伍情況報送和公開要求。第十五條規定了生產經營單位對從業人員的應急教育職責。第十六條規定可以通過信息化手段辦理應急預案備案、報送應急演練情況和應急救援隊伍建設情況等信息化措施。第十九條明確了事故應急救援費用承擔的原則。

 

六、法律責任

生產經營單位是安全生產責任主體,應急預案制修訂、應急演練、應急處置等事故應急工作,生產經營單位都負有主體責任。《條例》明確規定了違法追責的情形,比如第三十條明確了按照安全生產法規定追究法律責任的違法行為,第三十一條明確了按照突發事件應對法規定追究法律責任的違法行為,第三十二條明確了責令限期改正和處以罰款的違法行為,第三十三條規定構成違反治安管理行為的由公安機關依法給予處罰,構成犯罪的依法追究刑事責任。

 

 

解讀四:

確立五項制度

做好應急救援準備工作:《生產安全事故應急條例》(以下簡稱《條例》)的一個重要特色就是格外重視應急救援準備這個環節,充分體現了公共應急立法理念的更新,將應急管理中“關口前移”“有備無患”“預則立、不預則廢”的思想落實得十分徹底,對于將來其他同類法律、法規的制定提供了很好的借鑒。從另外一個角度來看,《生產安全事故應急條例》能不能實施好,關鍵就取決于應急救援準備制度能不能實施好。而要做好應急救援準備工作,地方各級政府及其主管部門和生產經營單位需要按照《條例》的要求重點建立五項制度。

一、應急預案制度:盡管各級人民政府及其相關部門和重要的生產經營單位早就制定了生產安全應急預案,但此次《條例》規定的應急救援預案制度相對于以往,無疑要嚴格、細密得多。

明確規定編制應急救援預案要以風險識別和評估為基礎,不能簡單照搬照抄;

詳細地規定了應急救援預案更新的條件,這對于保證預案的可操作性和適應性非常重要;

規定了應急救援預案要公開,公開既有利于預案實施涉及的相關主體熟悉其內容以便于理解操作,又可以倒逼預案的制定者提高預案編制質量。

可以說,要實施好《條例》,首先就要把應急救援預案管理制度的這幾項要求落到實處。

二、應急演練制度

以往有一些應急法律、法規本著“宜粗不宜細”的陳舊立法理念,對應急準備的保障措施規定得大而化之,讓制度沒有“牙齒”,實施效果不佳。

《條例》注意到了這一點,在應急演練方面的規定非?!暗轿弧?/span>,一是把演練的頻率說得很清楚,沒有留下什么模糊地帶,二是規定要進行抽查,抽查不合格的要整改。有了這兩條,應急演練就能真正落實,各級政府及其相關部門要盡快把操作性的措施拿出來。

三、應急救援隊伍制度

《條例》對應急救援隊伍的規定,一是充分考慮了近年來應急救援力量的建設和行業發展成果,比較科學合理;二是規定了應急救援隊伍建設的情況要向主管部門和人民政府報送,還要向社會公開。

應急隊伍建設的人財物投入比較大,在各項應急準備制度中的實施難度是最大的,需要地方各級人民政府及其相關部門下足功夫,除了《條例》對生產經營單位規定的罰則之外,在行政系統內部還要建立起相應的問責機制。

四、應急儲備制度

《條例》規定,縣級以上地方人民政府應當儲備必要的應急救援裝備和物資,并及時更新和補充;高危行業生產經營單位和有關人員密集場所經營單位,應當配備必要的應急救援器材、設備和物資,并進行經常性維護、保養,保證正常運轉??紤]到不同地區的地方政府和不同行業的生產經營單位需要儲備什么設備和物資,差別比較大,很難統一規定儲備的規模、品種和更新頻率。這就需要相關行業的監管部門出臺具體配套制度,結合本行業的特點把這項內容細化下來,特別是要規定剛性的監督檢查措施,讓這項制度落地。

五、應急值班制度

《條例》規定縣級以上人民政府及其負有安監職責的部門、重點監管行業的生產經營單位和應急救援隊伍都要建立應急值班制度,配備應急值班人員,規模較大、危險性較高的危險物品的生產、經營、儲存、運輸單位還要成立應急處置技術組,實行24小時應急值班,接著規定了對應急管理人員的教育和培訓。

這就把應急準備的責任落實到了單位、落實到了隊伍、直至落實到了人。為了實施好應急救援隊伍建設和應急值班等制度,需要從安全生產應急人才培養、從業檔案記錄、工資和社保待遇保障等方面加以細化落實。

 

解讀五:

我國生產安全法制深化發展的又一個里程碑

《生產安全事故應急條例》(以下簡稱《條例》)將其制定依據明確規定為安全生產法和突發事件應對法,這對于如何確立我國的生產安全事故應急法制及其工作運行機制具有重大的指導意義。從《條例》內容來看,其基本的立法精神、法律原則和重點內容,都與作為制定依據的兩部上位法的立法精神、法律原則和基本要求是一致的。

比如,安全生產法第一條和第三條開宗明義提出,“安全生產工作應當以人為本”,“加強安全生產工作,防止和減少生產安全事故,保障人民群眾生命和財產安全,促進經濟社會持續健康發展”?!稐l例》也在第一條明確規定立法目的是“為了規范生產安全事故應急工作,保障人民群眾生命和財產安全”,這與上位法的精神和原則完全一致。

再如,安全生產法第三條明確規定要“堅持安全第一、預防為主、綜合治理的方針,強化和落實生產經營單位的主體責任,建立生產經營單位負責、職工參與、政府監管、行業自律和社會監督的機制”。《條例》作為安全生產領域的專門行政法規,作為安全生產法的下位法、實施法,體現上述方針和機制的法律規范很多,這是值得肯定的。

還有一個特點是,安全生產法在明確規定了國務院和縣級以上地方各級人民政府對安全生產工作的領導職責之外,還對鄉、鎮人民政府以及街道辦事處、開發區管理機構等地方人民政府的派出機關,也即最基層的政府機關、公共管理機構的安全生產監督檢查職責和協助上級部門監督管理職責也作出了明確規定。《條例》依循上位法的要求,明確規定了“鄉、鎮人民政府以及街道辦事處等地方人民政府派出機關應當協助上級人民政府有關部門依法履行生產安全事故應急工作職責”。這與上位法的精神和要求也是基本一致的。

還有一個亮點是,安全生產法明確規定了生產經營單位應當設置安全生產管理機構或者配備專、兼職安全生產管理人員,明確規定了安全生產管理機構及其人員的設置、配備標準及工作職責。《條例》也依據上位法具體規定了安全生產應急管理監督職責、事故應急救援職責、應急救援隊伍和人員的素能要求、事故應急救援預案及演練等內容,這些關于專職隊伍、工作職責等方面的法律規范,對于安全事故的防范、應急工作效率的提升均有很大助益。

我們再來比較一下《條例》與突發事件應對法的關系。十年前頒行的突發事件應對法是我國危機管理和應急法制的龍頭性法律,其開宗明義就把“保護人民生命財產安全”作為立法目的之一提出來,意義非同小可。而《條例》也在第一條就開宗明義把“保障人民群眾生命和財產安全”作為行政立法的重要目的之一提出來,并在后面的章節條文中加以細化落實,這與上位法的精神是一致的,值得肯定。

突發事件應對法第四條規定“國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制”。相應的,《條例》第三條至第四條規定的“統一領導、分工負責、指導協調、基層協助、單位全責”的管理體制和責任機制,與上位法的精神是基本一致并有所側重。

突發事件應對法第五條明確規定了“突發事件應對工作實行預防為主、預防與應急相結合的原則”,“國家建立重大突發事件風險評估體系,對可能發生的突發事件進行綜合性評估”,這項原則和要求在《條例》中也通過一些具體機制和制度規范得到體現。

總之,可以期盼,《條例》頒布實施,必將有力推動我國的生產安全事故防治工作納入更加精細化、規范化、高效化的法治軌道,加強生產安全領域依法防范處置事故的素質能力建設,從一個方面助力提升我國生產安全法制建設整體水平。

 

解讀六:

安全生產是關系人民群眾生命財產安全的大事,是經濟社會協調健康發展的標志,是黨和政府對人民利益高度負責的要求。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央對安全生產工作高度重視,將其納入“四個全面”戰略布局統籌推進,將應急能力納入國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。

《生產安全事故應急條例》根據安全生產法和突發事件應對法的立法精神、法律原則、基本要求,總結凝練長期以來生產安全事故應急實踐成果,分五章、35條,對生產安全事故應急體制、應急準備、現場應急救援及相應法律責任等內容提出了規范和要求。

一是明確應急工作體制?!稐l例》進一步細化了國務院、省、市、縣、鄉,以及有關部門在事故應急工作中的職責和管理體制,即明確了縣級以上人民政府統一領導、行業監管部門分工負責、綜合監管部門指導協調的應急工作體制。

二是強化應急準備工作?!熬影菜嘉?,思則有備,有備無患”。做好應急救援工作,關鍵在平時的應急準備?!稐l例》細化了應急救援預案的制定和演練要求,明確了應急救援隊伍建設和保障,以及建立應急救援裝備和物資儲備、應急值班值守制度等要求。

三是規范現場應急救援工作。針對生產安全事故現場應急工作的突出問題,《條例》詳細規定了16項應急救援措施,創新了事故現場指揮部和總指揮等制度。

從《條例》內容本身來看,根據《立法法》,《條例》屬于國務院根據《安全生產法》《突發事件應對法》制定的行政法規,是應急管理法律體系中安全生產領域的配套法規,在加強生產安全事故應急工作中,具有重要的基礎性、規范性作用,其目的就是通過進一步規范生產安全事故應急工作,保障人民群眾生命和財產安全?!稐l例》對《安全生產法》《突發事件應對法》的有關內容進行了細化,其精神和上位法的有關規定是一脈相承的,特別是總結了以往事故應對中的好經驗、好做法,增加了《條例》的操作性和執行性,用以系統地規范和指導生產安全事故的應急工作。

應急救援是生產安全事故應急工作的一個關鍵環節,為了加強事故應急救援的科學化、規范化,《條例》從三方面作了規定:

一是明確生產經營單位應急救援措施。發生生產安全事故后,生產經營單位應當立即啟動生產安全事故應急救援預案,采取相應的應急救援措施,比如要迅速控制危險源,組織搶救遇險人員,組織現場人員撤離,同時采取必要措施防止事故危害擴大等,并且要按照國家有關規定報告事故情況。

二是細化政府的應急救援措施。有關地方人民政府及其部門接到生產安全事故報告后,應當按照規定上報事故情況,啟動相應的生產安全事故應急救援預案,并按照預案的規定,采取相應的應急救援措施,比如組織搶救遇險人員,采取必要措施防止事故危害擴大,依法發布調用和征用應急資源的決定,依法向應急救援隊伍下達救援命令等。有關地方人民政府不能有效控制生產安全事故的,應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施,統一指揮應急救援。

三是建立現場指揮制度。發生生產安全事故后,有關人民政府認為有必要的,可以設立應急救援現場指揮部,指定現場指揮部總指揮?,F場指揮部實行總指揮負責制,按照本級人民政府的授權,組織制定并實施生產安全事故現場應急救援方案,協調、指揮有關單位和個人參加現場應急救援。參加應急救援的單位和個人應當服從現場指揮部的統一指揮。這個《條例》就是從以上這三個方面作了規定。

隊伍建設是這部《條例》里很重要的內容,也是“應急準備”章節里的重要內容。在《條例》中,對應急救援隊伍的建設模式、建設方式及建設要求都提出了制度性的措施,特別是在重要的?;髽I隊伍建設方面,措施的剛性更強,隊伍建成以后,要配備必要的設備和器材,隊伍人員要進行培訓,讓他具備相應的應急救援能力,確保在事故救援過程中能夠發揮應有的作用。

 

 


編輯:
信息來源:阿拉善左旗應急管理局
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